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欧盟能源转型的地缘政治化
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作者：Anna Herranz-Surralles，马斯特里赫特大学艺术与社会科学学院政治学系副教授，研究方向为欧盟能源政策和全球能源治理。
来源：Anna Herranz-Surralles, “The EU energy transition in a geopoliticizing world,” Geopolitics, 2024, Vol.29, No.5, pp.1-31.
导读
在全球权力竞争加剧的背景下，能源转型的地缘政治成为焦点。该文以经济外交的地缘政治化（geopoliticization）为基础，搭建了用以评估欧盟能源转型的地缘政治化程度及其对国际能源关系影响的概念框架。该文认为，日益增长的“地缘政治化”可能对全球向低碳能源系统转型产生不利影响。“地缘政治化”这一概念框架补全了国际关系研究中“政治化”和“安全化”研究的不足，是在政策制定中，“政治化”和“安全化”的过渡阶段，能够更准确判断研究对象的发展趋势和未来演变。
概念辨析和理论梳理
地缘政治化概念与地缘经济学的发展密不可分，常用来描述贸易、投资和经济政策等国际经济事务的发展趋势。该文对地缘政治化和地缘经济学进行了概念辨析。研究对象上，与地缘经济专注于研究经济现象对地缘政治的影响不同，地缘政治化体现了地缘战略考量在非军事领域的兴起。研究议题上，地缘政治化不拘泥于研究经济问题，能够解释能源、身份、区域政策等各类议题的发展趋势。在研究路径上，地缘政治化将分析的重点放在研究对象被框定为地缘政治问题的话语过程上。
因此，该文认为“地缘政治化”概念实际上一种政策制定过程。该文进一步提出地缘政治化的结构性驱动因素，即大国之间权力均等化和物质规范竞争所导致的竞争态势。地缘政治化的影响因涉及的具体议题而异，总体来说将会削弱行为体之间的信任，使竞争国家/国家集团之间的规范冲突具体化，从而减少了国际合作和交流的机会。最后，该文对地缘政治化进行定义，即将一种非军事领域的社会现象框定为国际权力竞争问题，并对其对手开展战略竞争以获得优势的政策和手段。
分析框架
1.地缘政治化的分析框架
该文提出了一套政策分析框架，从四个维度评估政策趋势和演变。第一，问题化（problematization），即什么被称为问题，行为体如何定义该问题的因果联系。第二，制度和政策制定结构（institutional and policy-making structures），包括参与决策的主要行为体以及政府部门之间的关系结构。第三，提出的具体政策工具（policy instruments），包括政治、经济和法律政策工具。第四，预期的国际合作行动（international cooperation outcome）。
2.能源政策转型的框架
结合政治化、去政治化、地缘政治化和安全化的相关研究，该文对不同影响机制下的能源政策行为进行比较（见表1），认为地缘政治化是最符合当前能源转型动态的分析框架。
表1 能源转型政策分析框架
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在作者看来，鉴于全球经济脱碳任务的艰巨性，非政治化政策框架实现的可能性最低，在该框架下，能源转型将成为一个技术性问题。绿色转型呈现分散的且由市场驱动的能源发展模式，技术和监管将超越资源获取等政治性问题，可再生能源产品和技术的新市场将进一步刺激自由化趋势，促进跨国投资和贸易。政治化框架关注如何分配能源转型的资源，通过政治参与和干预以弥合关于能源转型的分歧，如制定脱碳时间表和如何应对能源转型的社会经济影响。在国内层面，政治化框架能够让广泛的利益相关者参与能源政策制定，缓和气候政策、燃料价格上涨和脱碳之间的矛盾。在国际层面，政治化框架要求各国和国际组织加强相互间沟通和公共外交，争取其他国家对其能源转型模式的支持。地缘政治化框架从国际等级制和大国竞争的视角应对能源转型，即任何能源转型都要根据国家间相对权力地位而非绝对的经济或环境效益进行评估。能源转型的地缘政治和地缘经济后果将迫使能源转型参与者重新考虑其伙伴关系和联盟网络，以避免自身失去经济和政治影响力，并将本国脆弱性降至最低。安全化框架则是高度对抗性的政策框架，安全问题考量将主导政策主体，从而导致他们制定特殊措施来应对这些威胁。
在此基础上，该文对欧盟的能源转型路径和政策实践进行考察，对能源转型的两个主要外部领域进行分析：（1）能源基础设施和绿色技术的外商直接投资；（2）可再生能源的开发和生产。
案例一：能源基础设施和绿色技术的外商投资
非欧盟公司参与欧盟内部能源市场长期以来都是欧盟能源政策的重要政治议题，呈现出逐步地缘政治化趋势。1996年和 2003 年欧盟电力和天然气市场自由化促进了非欧盟公司通过收购输配气管道、天然气储存、发电或贸易公司进入新兴的欧盟内部能源市场。例如，俄罗斯国有企业俄罗斯天然气工业股份公司及其子公司在欧盟成员国的能源领域进行了100多项投资，其中一半涉及100%收购目标公司。随着 2000 年代中期以来能源价格的上涨，以及 2006 年和 2009 年因俄罗斯和乌克兰之间的政治-商业争端而导致的严重天然气危机，对非欧盟公司可能利用能源作为（地缘）政治杠杆的担忧逐渐上升。然而，政治化仍然是主要动力，成员国之间，甚至成员国内部，都存在着关于是否有必要与外国（国有）能源公司建立进一步能源联系的两极化辩论。
2010-2020年之间，外国能源投资模式发生了变化，中国成为第一大投资方，交易集中在与能源转型相关的领域，包括收购配电网络、可再生能源生产和清洁能源技术。在2015年后，关于外国投资（包括能源领域）的辩论出现了转折。欧盟重新关注外商直接投资（FDI）的风险，欧盟的能源FDI从以美加等国为主转变为中俄和海湾国家为主。这些转变重新引发了关于外资收购（尤其是国有企业收购）可能对能源等敏感领域造成风险的争论，这些风险包括使欧盟更容易受到政治压力、网络攻击、工业间谍活动或强制技术转让的影响。
在该背景下，部分欧盟国家呼吁加强对外商直接投资的欧盟层面审查。这些要求促成了第2019/452号条例的通过，该条例建立了审查进入欧盟的外商直接投资的框架（自2020年11月起生效）。该条例邀请所有成员国建立国家审查程序，并建立协调机制，以共享有关可能涉及安全敏感的外国收购的信息。
在政策实践方面，有关外商直接投资的地缘政治化话语与国家层面收紧立法的总体趋势一致。截至《欧盟外商直接投资条例》生效时，17 个欧盟成员国已经建立了以国家安全为由审查外商所有权/收购的专门机制，到2023年，这一数字将上升到22个。
案例二：可再生能源的生产与技术
可再生能源的生产与技术问题在欧盟长期以来是非政治化问题，近些年逐渐呈现地缘政治化趋势。2008年，欧盟制定了首个具有约束力的国家可再生能源目标，通过市场一体化的方式推动可再生能源生产。自2014年以来，能源转型问题逐渐政治化，支持气候运动和反脱碳运动同步增长。2014年通过《2030欧盟气候与能源目标》和2018年通过的《能源联盟治理条例》引起了极大争议，一些成员国极力避免制定新的约束性目标。以“2050年实现欧盟碳中和”为总体目标的《欧洲绿色协议》也被视为欧委会主席冯德莱恩“地缘政治欧洲”设想之一。冯德莱恩通过了《欧洲新工业战略》，以提升欧盟在能源和数字化双重转型中的工业领导地位。《欧洲新工业战略》摆脱了前几届欧盟委员会对可再生能源支持措施的市场中心主义，承诺加强公共干预，支持绿色科技行业。这一举措在以捍卫“欧洲主权”和“战略自主权”为目标，以提高欧盟在“双重转型全球竞赛”中的地位。
欧洲新冠疫情的爆发进一步加剧了地缘政治化趋势，欧洲部长理事会，呼吁进一步“减少战略依赖，提高最敏感的工业生态系统和能源等特定领域的韧性”。其中的重要部分就是获取开发清洁能源技术所必需的关键原材料，如锂、钴或铂。此后，欧洲更新了《2020年欧洲工业战略》，其动机是吸取新冠疫情危机的教训，以及由此暴露出的供应链中的脆弱性和依赖性。欧盟委员会在一份随附文件中列出了这些“战略依赖关系”，重点关注六个领域，包括关键原材料、锂离子电池和氢气。为抵消这些依赖性而提出的政策措施包括需求和供应商的多样化、能源储备和自主行动。对外方面，欧盟委员会发布了第一份关于欧洲绿色协议外部维度的文件，呼吁建立新的战略伙伴关系和制定积极的战略来制定全球监管标准。
结论
该文认为，“地缘政治化”可以被概念化为“政治化”和“安全化”概念之间的过度阶段。作为一个过渡概念，它有几个优点。一方面，地缘政治化允许捕捉与更分散的安全感相关的框架和政策措施，有助于更细致地分析所谓的“地缘经济秩序”的驱动因素和后果，从而避免将“政治化”与高度对抗性的“安全化”政策产生混淆。另一方面，地缘政治化作为中间步骤也有助于理解政治化和地缘政治化由不同的结构性动态驱动，但往往又存在交叉的政治现象。
欧盟的能源转型方法主要遵循地缘政治化的框架，导致采用各种地缘经济政策手段，如欧盟层面的绿色产业政策，以促进绿色技术的创新和本地制造，扩大审查和阻止能源领域外国投资的正当理由，或将欧盟能源外交重新定位为战略性可再生能源项目和与特定合作伙伴的技术联盟。
词汇积累
geopoliticization
地缘政治化
geoeconomics
地缘经济
energy transition
能源转型
securitization
安全化
politicizing
政治化
译者：秦子宁，国政学人编译员，武汉大学边界与海洋研究院博士研究生，研究兴趣为基础设施的地缘政治化、战略资产和战略文化。
校对 | 吴皓玥
审核 | 丁伟航
排版 | 杨语灵
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