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网络制度主义与非政府组织研究
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作者：安娜·奥哈尼扬（Anna Ohanyan），斯通希尔学院政治学和国际关系杰出教授，卡内基国际和平基金会俄罗斯与欧亚项目非常驻高级学者。
来源：Anna Ohanyan, “Network Institutionalism and NGO Studies”, International Studies Perspectives, Vol. 13, No. 4, 2012, pp. 366–389.
导读
在国际关系领域，非政府组织（NGO）本体论地位的凸显通常被视为世界政治制度化程度日益加深的体现。诚然，非政府组织已经被公认为新兴全球治理形式中的关键组成部分，同时也是世界政治中官僚化程度加剧的重要因素之一。然而，尽管跨国主义的研究不断推进，学界依然存在国家中心主义和社会中心主义的分歧。
本文在新制度主义与网络理论的基础上，提出了一个超越了现实主义与自由主义、国家中心主义与社会中心主义之间既有分歧的研究框架，即“网络制度主义”（network institutionalism）。该方法具有三个关键特征：第一，超越了以国家作为非政府组织研究参照物的传统；第二，探讨了非政府组织在其直接制度环境和网络中的嵌入性；第三，关注网络内部及网络之间的权力扩散，将权力视为一种关系性和动态性的属性，而非固定结构。
在网络制度主义的框架下，非政府组织的分析首先是网络分析，理解网络的结构属性是理解非政府组织行为的有力切入点。非政府组织改变了特定议题领域内的治理制度安排的组织结构，对世界政治的基础设施变革具有重要意义。
引言
随着二战后联合国和布雷顿森林体系的建立，世界政治的制度环境日益复杂，非政府组织的崛起正是这一变化的产物。随着全球政治中的机构和组织规模日益扩大、结构日益复杂，它们在集体生活中发挥着越来越重要的作用，并逐渐演变成独立的行为体。在这一进程中，非政府组织作为重要的参与者，其“组织主权体”（organizational sovereigns）的制度价值具有重要的理论和实践意义。
在此背景下，有必要明确“组织”（organizations）与“制度”（institutions）之间的概念界限。与组织不同，制度缺乏直接的强制力，通过社会合法性得以创建并维持，并通过重复性的社会行为和强有力的规范体系得以增强。相较而言，组织不具备这些资产，因此更易受到环境变化的影响。网络（network）则是由国家和非国家行为体等组织形成的联盟，通过成员之间的资源依赖关系形成并维持。随着网络逐渐演变为更具持续性和长期性的全球治理机制，它的制度影响愈加深远。简言之，网络可以被理解为组织和制度之间的中介结构，并在组织的制度化过程中扮演着至关重要的角色。
现实主义、自由主义及其批判
现实主义通常认为，非国家行为体在世界政治中的作用相对边缘化。现实主义框架的确揭示了非政府组织在权力和能力上的局限性，但现实情况是，国际体系在承认相互利益的基础上仍然允许国家之间的合作，即使是由国家主导的高度制度化的合作领域，也能为非国家行为体的政治影响力提供机会。网络方法表明，国家的“制度中心”地位在政治上具有局限性——国家在网络中会受到制度压力和联系的束缚，并与网络中的其他成员紧密交织。因此，网络方法要求对国家以及非国家行为体之间通过网络而形成的多元制度条件进行更深入的理解。网络方法还表明，现实主义者所谓的“无政府状态”实际上具有特定的逻辑和模式，有待进一步发掘。
克拉斯纳（Stephen Krasner）清晰地阐明了国家在跨国政治中发挥的制度作用：强国通过对跨国行为体的强制性同构（coercive isomorphism）塑造出适合后者运作的制度环境。这种国家塑造跨国行为体制度环境的能力，是解释跨国政治中权力关系作用的关键因素。然而，作为一种组织结构的网络在现实主义框架中很少被探讨。现实情况是，即便有国家的参与，网络也不一定会按照国家利益行事，因为网络中还包含了非国家行为体和国际组织，主导机构（国家）提供的资源无法确保其对网络政策和议程的完全控制。在此背景下，非政府组织在全球治理网络中扮演的关键角色使其在国际关系理论中具有重要意义。
新自由制度主义和建构主义为非政府组织在世界政治中的角色提供了更为细致的理解，但相关研究依然主要集中在非政府组织如何影响国家偏好和政策结果上。其中，许多新自由主义研究集中于展示非政府组织相对于国家的重要性，而未能明确其在何种条件下发生作用。这种立场进一步加剧了国家与非国家、公共与私营领域的分化，而未能构建起它们在全球化时代如何相互关联的框架。实际上，非政府组织的兴起并不意味着民族国家的衰落，而是体现了国内、国际和跨国层面的权力转变。
本文认为，国际关系研究对非政府组织的一个关键误解在于未能充分重视其“桥接”（bridging）能力。对于非政府组织桥接能力的解释是理解非政府组织在世界政治中的制度身份的一个环节。为此，本文借鉴了历史制度主义和社会学制度主义，提出网络制度主义的概念，从而为非政府组织研究提供了探讨桥接和权力的具体方法论和概念工具。作为世界政治中桥接实践的载体，非政府组织通过网络制度化实现了这种桥接能力。在桥接过程中，非政府组织不仅塑造了网络的制度结构，也受到网络生成的制度约束。理解这种桥接行为的制度效果，是非政府组织研究的一个重要方向。
网络理论研究概述
1.英美学派的网络研究
20世纪50-60年代，美国的政治学研究推动了有关网络运作的讨论。此类研究聚焦于“铁三角”（利益集团、官僚机构与政府）之间的频繁互动，这种互动共同促成了特定政策领域内的大部分决策。美国的网络研究学派在解释非政府组织的网络政治时也呈现出功能主义特征。的确，非政府组织在很大程度上依赖其捐助者的资金支持，而捐助者是这些网络中的重要成员，非政府组织也从中获得了政治影响力。在这种功能主义解释中，网络成员的资源相互依赖是形成和维持网络的关键因素，非政府组织与捐助者之间的关系呈现一定的共生性。美国的网络理论深刻影响了英国的网络分析框架。英国和美国的网络分析渊源与利益中介学派（Interest intermediation school）相呼应，将政策网络视为一种新型的国家-社会关系，其变化范围介于高度整合的政策共同体与松散的议题网络之间。
2.德国学派的网络研究
相较于英美学派，德国的网络研究更侧重于“治理学派”（Governance school），但二者并不互相排斥——利益中介学派适用于各类公共和私营行为体之间的关系；而治理学派则主要关注公共政策中非等级化的公私互动形式。治理学派认为，政策网络是能够提供服务并填补治理缺口的制度安排。从这个角度来看，网络本身也是集体行动的行为体。过去几十年以来，世界政治中的跨组织联系得到了加强，治理过程不断制度化。相关研究成果显示，网络化程度最高的非政府组织往往能够在较短时间内更有效地扩展其运作规模。
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网络理论为分析公共与私营部门、国内与国际领域之间的界面提供了语言和框架。但却未能有效揭示全球治理中的制度环境变化。网络理论的局限之一是其功能主义倾向。功利和理性选择方法能够解释网络的形成，但未能有效解释网络形成和巩固的制度动态。另外，网络理论未能区分组织与制度，因此在揭示非政府组织和网络促进的全球政治制度化进程方面贡献有限。全球治理结构对非政府组织和网络的制度影响也被忽视。最重要的是，现有网络理论对非政府组织在全球治理中的制度身份关注不足。
新制度主义与非政府研究
本文认为，未来非政府组织研究的核心方向是探讨其制度环境对其行为的影响，以及非政府组织对全球治理中其他组织和结构的制度性影响。将网络理论与新制度主义整合是一个有效的研究策略。然而，需要指出的是，本研究仅限于服务类非政府组织，不包括倡导型非政府组织。二者的区别在于：服务类非政府组织通常更愿意与国家和国际组织合作，而倡导型非政府组织则经常发起针对某个国家的倡导运动。此外，倡导型非政府组织往往通过横向联系彼此协作，而服务类非政府组织在面临有限的资金时往往更具竞争性。
1.历史制度主义（Historical institutionalism）
历史制度主义方法建立了政治行为的结构主义理解，展示了制度体系如何塑造个人和集体行动，从而与功能主义政治行为观形成了显著区别，后者认为组织之所以发展出某些特征是为了推进特定目标。根据这种观点，非政府组织走向专业化和官僚化，一方面是为了更有效地与提供资金的结构互动，另一方面是为了模仿这些结构并获得合法性。将权力因素纳入制度分析是历史制度主义的重要贡献。历史制度主义认识到制度结构如何偏向某些社会群体并损害其他群体的利益。将这一观点转化为网络分析方法，意味着（非政府）组织在网络中的位置可以为其提供资源，这种权力的赋予高度依赖于网络结构。
2.社会学制度主义（Sociological institutionalism）
社会学制度主义是新制度主义的另一变体，有助于捕捉到非政府组织在世界政治中的桥接实践。20世纪50年代早期，该研究方法将组织分为两类：一类是为实现特定目标而设立的理性行动工具；另一类是受其成员社会特征和直接制度环境影响的适应性有机系统。该理论进一步提出，随着时间的推移，适应性有机系统逐渐被灌输了技术任务以外的价值观，成为制度化的存在。此外，制度理论认为，制度不同于组织，因为它们由自发的社会进程而非强制力驱动，而组织的制度化转变却没有在非政府组织研究中得到足够的重视。
总而言之，新制度主义为国际关系中的非政府组织研究提供了丰富的理论资源，但许多关于制度对非政府组织影响的细微差异未得到充分研究。新制度主义弱化了政治的冲突特征，导致权力和权威在制度主义中未被充分理论化。阐明在何种条件下，行为体（即非政府组织）相对于结构（网络和组织场域）占据优先地位，这是构建非政府组织制度理论的必要前提。
网络制度主义：核心假定及其对非政府研究的意义
网络制度主义在多个方面区别于历史制度主义和社会学制度主义。主要区别在于非政府组织的桥接能力，该能力体现了非政府组织的行动力和“创制精神”。与历史制度主义相比，网络制度主义更关注非政府组织与其他行为体建立复杂联系的动机和能力。同时，网络制度主义也是对社会学制度主义在非政府组织研究中的应用。它也在某些方面挑战了社会学制度主义，尤其在全球治理和非政府组织研究领域增强了社会学制度主义的应用性。
1.核心假定
第一，作为结构/组织场域的网络与非政府组织之间的关系是互构的（mutually constitutive）。这些关系既可以是合作性的，也可以是冲突性的。关系是合作还是冲突取决于非政府组织的桥接方式——工具性（mechanistic）、规制性（regulative）、规范性（normative）和模仿（mimetic）。
第二，非政府组织在网络中具有独特的行动力。网络制度主义承认非政府组织在这些网络中的行为主体性，这些网络往往代表了国际政治中思想和价值观。因此，网络制度主义可以提供新的理论视角，以解释思想和价值观因素在国际政治中的崛起。
第三，国家也是分散化和网络化的，是非政府组织界定其关联行为体身份的多种权力来源之一。该假定呼应了“国家只是国家和全球治理众多行为体之一”的观点。在该假定下，作为关联行为体的非政府组织通过相对于多种权威来源（其中分解化的国家只是其中之一）来定义其身份和政治行动。
在研究网络与非政府组织的关系方面，网络制度主义可以采取两种方法：第一种是限制性方法（constraining approach），强调网络对非政府组织的结构性影响，突出网络作为结构的主导地位。网络能够通过多种制度限制非政府组织的行为。此外，网络通过弥补现有全球治理制度的不足，强化了这些制度的存在。结果是，即便组织效率低下，全球治理制度的寿命却能够通过网络得以延长，并在世界政治中形成了更稳定、更连贯的社会系统。对于非政府组织而言，政策制定过程的国际化虽然扩展了它们在结构中的准入，但也限制了其独立行动的潜力。
第二种是构成性方法（constituting approach），强调非政府组织的能动性，关注非政府组织塑造其直接网络环境并最终影响全球治理结构的机制。非政府组织可以利用网络并成为推动世界政治中制度变革的工具。当网络使非政府组织能够在全球政治中成为独立的行政行为体时，网络便具有构成性作用。具体而言，非政府组织在成员政策目标多样化且没有单一捐助者提供主要资源的大型网络中最具能动性。
2.网络制度主义与非政府组织研究：一项研究议程
网络制度主义的概念化议程可参考表2。此分类将制度发展（institution development）的积极与否作为分类参考点，“制度发展”是指国际体系面对变化时进行调整和学习的潜力与响应能力。表2包含了两个分析单位：非政府组织及其所嵌入的网络。在此背景下，网络制度主义提出了以下问题：在何种条件下非政府组织拥有政治行动的主导权？何时网络对非政府组织施加结构性影响？
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第一类研究方向为“非政府组织消极行为理论”（theories of negative NGO agency），关注非政府组织在特定议题领域中对制度创新乃至全球结构重大变革的延缓或抑制作用，关于非政府组织通过基于单一项目来分割某国政策的研究也属于此研究方向。该方向研究将考虑非政府组织狭隘的组织目标与特定议题中的更广泛政策方向相冲突的情况，并解释非政府组织所维持的稳定性和适应性条件。在此背景下，出现了有关非政府组织及网络体系的学习与改革能力的问题。此外还需探讨网络的结构特性和非政府组织在网络中的位置如何塑造全球治理中的学习与变革前景。
第二类研究方向为“非政府组织积极行为理论”（theories of positive NGO agency），关注在何种网络条件下非政府组织能够有效行使其职能，推动其所处网络内的制度变革，即非政府组织在网络中的角色及其对治理架构的制度影响。非政府组织通过扩大援助渠道的可用范围，为全球治理结构引入多样化行动，从而削弱了“制度决定论”并促进创新。制度主义者主张扩散过程可以产生创新，因为行为体会将新采纳的制度规则适应于现有实践和条件。而非政府组织的基层地位、优越的覆盖力以及灵活性使其在推动创新和本土化制度形式中处在有利地位。
第三类研究方向为“消极网络行为理论”（theories of negative network agency），该方向承认网络作为战略行为体的作用，并关注其对非政府组织的限制作用。在其限制性维度上，网络制度主义赋予网络结构主体性，并突出网络作为塑造非政府组织行为的结构的本体论重要性。而网络的主体性往往体现为在特定议题领域内抗拒制度创新和变革的倾向。
第四类研究方向为“积极网络行为理论”（theories of positive network agency），该方向的研究展示了网络相对于非政府组织的构成性特点，特别是网络在参与提升非政府组织表现或政治能力方面的作用。
结论
理解非政府组织在全球治理结构中的制度身份（与其组织身份相对）是本文的主要主题。本文提出，记录非政府组织部门在世界政治中数量增加的研究在很大程度上忽略了这种发展带来的质量影响。为此，本文提出了网络制度主义作为填补这一空白的理论工具，并作为非政府组织研究与国际关系之间的桥梁。通过整合网络理论与新制度主义的历史和社会学分支，本文提出了网络制度主义的关键假设，并在此基础上提出了四大类广泛的研究方向，以更全面地思考未来的非政府组织研究，并激发新的研究方向，从而增强对非政府组织和国际关系研究的理解。
词汇积累
Network Institutionalism
网络制度主义
Historical institutionalism
历史制度主义
Sociological institutionalism
社会学制度主义
Constraining approach
限制性方法
Constituting approach
构成性方法
译者：李佳霖，国政学人编译员，外交学院国际关系专业博士生。
校对 | 石瑜茜 辛逸伦
审核 | 李源
排版 | 韩雄柏
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